為貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》及《國務院辦公廳關于印發〈生產者責任延伸制度推行方案〉的通知》有關要求，四部門起草制定了《飲料紙基復合包裝生產者責任延伸制度實施方案》（以下簡稱《方案》）。

　　那么，生產者責任延伸制（EPR）究竟是何種制度？對廢棄物管理有何助益？國外在這方面又有哪些探索和嘗試？本版特刊發相關報道，以饗讀者。

　　提到生產者責任延伸制（EPR），最早應追溯到1975年瑞典政府提出的《廢棄物循環利用和管理議案》。1988年，經合組織（OECD）出版了《EPR框架報告》，將其定義為一種環境政策方法，特點是“將責任轉移到生產者的上游，并提供激勵、鼓勵措施讓生產者在設計產品時考慮到環境因素。”

　　隨著經濟社會高度發展，EPR的責任也在不斷豐富。從最初生產者在生產時盡量使用可再生的材料、減少環境危害，到如今責任已經超出產品本身，甚至涉及建設回收系統，生產者不僅有責任開發相關技術，而且需要對社會披露產品信息。

　　德國：首個以EPR為要求進行包裝管理的國家，建立覆蓋3種垃圾收集點的綜合收集網絡

　　20世紀80年代，歐洲回收與再循環協會在8個歐盟國家開展包裝回收試點，然而這個項目未能成功。不少頭部企業嘗試了各種方式都無法實現回收目標，于是，部分歐盟國家開始制定各自的公共政策，要求企業對自己產品的包裝履行責任。

　　德國是第一個以EPR為要求進行包裝管理的國家。因為擔心本國垃圾填埋場面積不斷減少，德國很快設定了關鍵目標：通過創建降低包裝消耗的策略來減少資源的使用。

　　1991年6月，德國政府頒布了《包裝廢棄物管理條例》，首次就廢棄包裝的重新利用及利用比例進行了全面規定，并強制要求生產商和經銷商必須負責其產品包裝的回收和處理。如果商家希望不用自己動手去履行回收義務，需支付相關費用，由指定的機構負責廢包裝的回收利用。但同時，支持部分零售商和供應商自主選擇與專業廢棄包裝處理機構建立長期合作。由于需要、定位有所不同，多數生產、進口包裝的德國企業與專業機構尋求合作，實現靈活、高效的包裝回收。

　　最初在德國管理包裝回收系統的是名為Duales System Deutchland（DSD）的機構。DSD向制造商和分銷商收取許可費，以便在包裝上使用“綠點”或者“Greuner Punkt”標志，表示此類包裝是被允許放在某種特定的回收系統里的。同時，每種材料的費用都是根據回收費用計算的。這種方式鼓勵生產者盡量使用費用較低的可回收材料及減少包裝數量來降低相關費用。

　　德國的回收系統包括最普遍的路邊系統，塑料、復合材料、鋁和鋼等放入提供給家庭的黃色袋子或垃圾箱中。紙張和紙板被收集在一個單獨的藍色箱子里，在家或者社區附近的集裝箱站收集。在銷售“綠點”包裝產品的零售店，也為綠點廢棄物提供收集站。95%的德國人可以使用路邊收集設施和其他方便的回收設施，站點也都設立在商業區、住宅區等便于消費者的地方。

　　在德國，所有住宅小區或者住宅樓中，都配有基礎的3種垃圾箱，分別回收有機垃圾、輕型包裝和紙制品。在每個街區都會有專門用以回收玻璃制品的垃圾箱，往往有綠色、棕色和白色3種顏色，用以回收3種對應顏色的玻璃瓶。至于裝修材料之類的其他生活垃圾，則往往需要自行丟棄到指定處理地點。德國逐漸由此建立覆蓋了住宅區、街區和指定處理點3種垃圾收集點的綜合收集網絡。

　　不斷完善的EPR法規在德國增加循環利用和降低能耗方面產生了積極的影響。通過幾十年的經驗積累，目前德國已成為開發新的分類及回收技術的領頭羊。

　　比利時、加拿大：建立、優化地方或省級層面廢棄物回收體系

　　比利時因統一的包裝體系和高回收率被反復引用為EPR在包裝、回收方面的成功案例。比利時的生活垃圾收集是一項市政責任。當時，比利時地方政府簽署了一項協議，共有589個城市進行廢棄物管理，設立約50個城市間廢棄物管理局。

　　比利時包裝專業運營商注重通過與市政當局的持續溝通與合作，獲得優質材料，在回收體系中將塑料、金屬、紙張、玻璃和其他生活垃圾分離，減輕了廢棄物運輸中的污染，確保回收高質量的材料進行再循環。不同于德國投資于創新塑料市場的新技術，比利時更傾向于收集能夠獲得市場價值的塑料。

　　加拿大在地區性廢棄物管理方面也有所嘗試。近年來，加拿大在多數地區開展了某種形式的產品和包裝的EPR框架立法。2014年，加拿大10個省份中有4個已經實施了包裝計劃——安大略省、魁北克省、馬尼托巴省和不列顛哥倫比亞省。

　　以安大略省為例。其建設路邊回收藍桶系統是由飲料行業提出的，用來收集塑料制品、樹脂材質的垃圾以及牛奶盒、飲料瓶、易拉罐等。最初，政府規定軟飲料企業須使用一定配額的可重復充裝瓶。但可重復充裝瓶在一定程度上削弱了消費者的購買意愿。于是，當地企業與政府溝通后，政府同意削減當前可重復充裝瓶的配額比例，但軟飲料行業要為協助完善安大略省的路邊回收系統提供資金支持。因此，加拿大逐漸推廣了相關行業和市政資金共同承擔費用的回收藍桶系統，在保障飲用安全的同時，給人們處理飲料瓶等生活垃圾帶來不小的便利。

　　目前，加拿大各省級層面大約有50種產品在采用這一產品管理模式。所有省份都有啤酒容器的押金系統，8個省有軟飲料容器回收計劃。這也是一個雙向路邊包裝回收系統和押金系統共存的體系。

　　日本：集中制定一系列法律法規明確責任，從基本法、推進再生利用、專項法律法規3個層次推行

　　日本曾是世界上第二塑料生產大國。廢舊塑料回收一直是困擾日本的嚴重社會問題，所以對廢舊塑料的回收利用，日本一直保持積極態度。

　　20世紀90年代，為實現零排放的循環型社會的理想，日本提出“環境立國”的口號，集中制定了一系列法律法規。這是日本資源循環利用率高的最重要保障。這些法律可以分為3個層次。第一個層次為基本法，2001年全面實施《建立循環型社會基本法》，在廢棄物規范處理方面，2010年修訂《廢棄物處理法》。第二個層次是推進再生利用，2001年，全面修訂《資源有效利用促進法》。第三個層次是針對各種產品的性質而制定的專項法律法規，如《容器包裝循環利用法》《家用電器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑及材料回收法》《車輛再生利用法》等。這些法律覆蓋面廣、操作性強、責任明確，對不同行業的廢棄物處理和資源循環利用等作出了具體規定。

　　《容器包裝循環利用法》全面實施并于2006年修訂后，日本垃圾人均排放量快速下降，2016年人均排放量較2000年下降21.6%。2016年，日本共生產樹脂1075萬噸，消費量為980萬噸，其中以物理回收法收集了206萬噸（占23%），以化學回收法收集了36萬噸（4%），以能源回收法收集了516萬噸（57%），以焚燒法處理了80萬噸（9%），以填埋法處理了60萬噸（7%）。這樣一來，在垃圾數量不斷增長的情況下，填埋量不斷減少。

　　總而言之，當前國際上的生產者責任延伸制大多建立在相關法律基礎上，如PPWD（歐盟于2018年修訂的包裝廢棄物指令）和日本《容器包裝循環利用法》等，將塑料包裝作為資源建立單獨回收體系，或與其他資源廢棄物一起回收。這些與城市廢棄物體系、市政體系、回收成本和再生產業有非常大的關系。但每個國家選擇的回收方式各不相同，需要與城市定位和規劃結合，和不同的財政收費體系銜接。因此，在不斷完善包括塑料在內的廢棄物回收體系的過程中，不應盲目地“抄作業”，而需要因地制宜地交出令消費者滿意的答卷。

來源：中國環境報